쟁점토지는 도로로서 재산적 가치가 없으므로, 그 평가액을 0원으로 하여야 한다는 청구주장의 당부

쟁점토지의 상속개시일 현재 개별공시지가가 0,000백만원에 달하고, 쟁점토지가 소재한 서울 oo구 내의 상당수 지역이 개발 중이거나 개발 예정이며, 인근 도로는 ㎡당 0백만원에 매입된 사실이 확인되는 등 쟁점토지의 개발가능성이 없다고 단정하기 어려움 심판청구를 기각한다. 1. 처분개요가. 청구인은 2022.5.12. 사망한 a(이하 “피상속인”이라 한다)의 자녀로, 청구인 외 4인은 피상속인으로부터 아래 ＜표1＞과 같이 서울특별시 광진구 OOO 토지 4필지(총면적 OOO㎡, 이하 “쟁점토지”라 한다) 등을 상속받고, 2022.11.30. 쟁점토지를 개별공시지가(OOO원)로 평가하여 상속세 OOO원을 신고·납부하였다.＜표1＞ 쟁점토지 내역(단위 : ㎡, 원)○○○나. 청구인은 2025.9.1. 쟁점토지는 재산적 가치가 없는 토지로서 그 평가액을 0원으로 하여 상속세 OOO원을 환급하여야 한다는 취지의 경정청구를 하였으나, 처분청은 2025.11.5. 이를 거부하였다.다. 청구인은 이에 불복하여 2025.11.14. 심판청구를 제기하였다.2. 청구인 주장 및 처분청 의견가. 청구인 주장쟁점토지는 재산적 가치가 없으므로, 관련 규정, 법원 판례 및 조세심판원 결정례 등에 따라 “0”으로 평가하여야 한다.(1) 관련 규정, 법원 판례 및 조세심판원 결정례는 다음과 같다.(가) 「상속세 및 증여세법」(이하 “상증세법”이라 한다) 제60조 및 제61조에 따르면, 토지는 평가기준일 현재의 시가로 평가하는 것을 원칙으로 하되, 시가를 산정하기 어려운 경우에는 개별공시지가로 평가하도록 규정하고 있다. 다만, ‘상증세법 기본통칙 61-50…4’은 불특정다수인이 공용하는 사실상 도로는 상속재산에 포함하나, 평가기준일 현재 도로 등 외의 용도로 사용할 수 없는 경우로서 보상가격이 없는 등 재산적 가치가 없다고 인정되는 때에는 그 평가액을 “0”으로 한다고 규정하고 있다.(나) 법원은 위 ‘상증세법 기본통칙 61-50…4’의 규정이 토지 시가 산정의 기준이 될 수 있음을 분명히 밝히고 있으며(대법원 1999.9.3. 선고 98두8360 판결), 주택가에 둘러싸여 주민들의 도로로 사용되어 온 토지의 상속재산 평가가 쟁점인 사건에 대하여, 토지에 대해 사용료를 징수한 바 없고 현실적으로 앞으로도 징수가 불가능하며, 보상가격 등에 의하여 상속개시 당시의 시가가 확인되지 않으므로 실질적인 재산적 가치가 있다고 보기 어려우므로 해당 토지를 “0”으로 평가하여야 한다고 판시한 바 있다(서울고등법원 2012.10.12. 선고 2012누6386 판결).(다) 조세심판원도 지목상 도로로서 실제로 불특정다수인의 통행에 제공되고 있는 것이 확인되고, 사용료 등을 징수한 바 없고 재산세가 부과되지 않았으며, 개발계획 등을 확인할 수 없는 경우 개별공시지가의 고시 여부를 불문하고 재산적 가치가 없으므로 “0”으로 평가하여야 한다고 결정한 바 있다(조심 2018서5046, 2019.2.13., 조심 2010서1134, 2010.10.12., 조심 2008서211, 2008.11.5.).(2) 쟁점토지는 불특정다수인이 사용하는 도로에 해당한다.쟁점토지의 소재지는 아래 ＜표2＞의 현장사진과 같이, 다세대주택과 같은 공동주택 등이 밀집한 지역으로, 쟁점토지를 유일한 도로로 하여 공동주택 등이 마주 보고 있는 형태이고, 주거지역이 밀집 형성되어 있으며, 해당 지역의 거주자들은 통행 및 주차 등을 위해 쟁점토지를 반드시 이용하여야만 한다.＜표2＞ 쟁점토지의 현장사진○○○한편, 「건축법」 제44조 제1항은 원칙적으로 건축물의 대지는 2미터 이상이 도로에 접하여야 한다고 규정하고 있는데, 「건축법」에서 이와 같은 접도 의무를 규정한 취지는 건축물의 이용자로 하여금 교통상·피난상·방화상·위생상 안전한 상태를 유지·보존케 하기 위하여 건축물의 대지와 도로와의 관계를 특별히 규제하여 도로에 접하지 아니하는 토지에는 건축물을 건축하는 행위를 허용하지 않으려는 데에 있는바(대법원 1999.6.25. 선고 98두18299 판결 참조), 쟁점토지를 유일한 도로로 사용함으로써 공동주택 등이 건설될 수 있었다.따라서, 쟁점토지의 실제 이용 현황 및 쟁점토지의 소재지가 공동주택 등의 밀집지역이라는 위치적 특수성을 고려하였을 때, 쟁점토지는 불특정다수인이 교통·주거·위생 등의 목적으로 사용하고 있음이 분명하다.(3) 청구인은 쟁점토지로 인해 얻은 이익 및 얻을 수 있는 이익이 없으므로, 쟁점토지는 재산적 가치가 없다.앞서 언급한 바와 같이 불특정다수인이 쟁점토지를 사용하고 있으나, 청구인과 피상속인은 지금껏 해당 지역 거주자 및 국가로부터 사용료를 징수한 사실이 없다. 또한, 쟁점토지가 해당 주택지역을 통행할 수 있는 유일한 도로라는 점을 고려하면 청구인이 현실적으로 인근 거주자들의 통행을 제한하고 쟁점토지를 배타적으로 이용할 수도 없으므로, 청구인으로서는 장래에도 사용료를 징수하기 어렵고 쟁점토지를 사용·수익하여 경제적 이익을 얻을 수 없다.또한, 쟁점토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시지역 및 제2·3종 일반주거지역으로 지정되어 있을 뿐, 개발구역으로 지정된 바 없다. 서울특별시가 발표한 ‘2030 서울특별시 도시주거환경정비 기본계획’상 서울특별시 광진구에 지정한 지구단위계획에도 포함되어 있지 않다. 즉, 쟁점토지는 예정 중인 개발계획이 없고, 이에 따른 보상계획도 없어 현재 확인할 수 있는 보상가격이 없다.한편, 「지방세법」상 토지는 재산세 과세대상에 해당하나, 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로는 재산세 비과세 대상으로 규정하고 있는데, 이는 공공이 사용함으로써 토지소유자의 독점적이고 배타적인 사용·수익이 어려우므로 이를 비과세대상으로 삼겠다는 취지이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2971 판결 참조). 쟁점토지는 「지방세법」상 비과세 도로에 해당하여 재산세가 부과된 적이 없는바, 「지방세법」상 재산세 비과세 취지와 재산세 부과 현황을 고려하였을 때 쟁점토지는 소유자의 배타적인 사용·수익이 어렵다고 볼 수 있고, 이는 쟁점토지가 재산적 가치가 없다는 방증이다.(4) 쟁점토지의 재산적 가치가 인정된다면, 오히려 공공의 이익을 저해할 수 있다.만약, 쟁점토지의 재산적 가치가 있다고 인정된다면, 이는 청구인에게 쟁점토지에 대한 배타적인 사용·수익권을 인정하는 것과 다름없다. 이 경우 청구인은 쟁점토지에 대한 사용료 징수를 고려할 수 있고, 나아가 과거 무상사용에 대한 부당이득반환청구의 소를 제기할 수도 있다. 이는 해당 지역 거주자들의 불편을 초래하고, 거주자들과 지방자치단체에게 경제적인 비용의 부담까지 발생시킬 것으로 예상되는바, 쟁점토지의 재산적 가치를 인정함으로써 오히려 공공의 이익을 저해하는 결과를 초래할 수 있다.(5) 처분청 의견을 반박하면 다음과 같다.(가) 처분청은 쟁점토지가 공동주택가 골목의 사잇길로 인접 필지에 거주하거나 상가를 이용하는 제한된 특정인들만 사용하는 진입로에 해당하여 ‘상증세법 기본통칙 61-50…4’에서 규정하고 있는 ‘불특정다수인이 공용하는 사실상 도로’에 해당하지 않는다는 의견이나, 이는 다음과 같은 이유에서 사실과 다르다.국립국어원 표준국어대사전에 따르면, ‘특정’은 문언상 ‘구체적으로 명확히 지정’된 것이라는 의미로, 도로를 ‘특정인이 사용한다’ 함은 도로 사용자의 범위가 정해져 있어 외부인의 출입·이용이 배제된다는 뜻이다. 그런데, 쟁점토지는 인접 주민 및 상가 이용자뿐만 아니라 주변 방문객, 해당 지역주민 외의 그곳을 지나는 일반통행자 등 외부인을 포함하여 수시로 변동되는 인원이 널리 사용하고 있어, 특정인이 사용하는 도로가 아니다. 오히려, 쟁점토지와 같이 지목상 도로로 지정되어 있는 곳은 본래 불특정다수인이 사용하는 것이 당연히 전제 내지 추정되는 것이고, 처분청이 그렇지 않다고 주장하려면 외부인의 출입·이용이 배제된다는 사정을 명확히 증명하여야 할 것인데, 처분청은 쟁점토지의 위치와 주변 현황만으로 쟁점토지에 대한 외부인의 출입·이용이 배제된다고 단정하고 있는 것이다.특히, 처분청이 제시한 ‘인접 주민 중심 이용’은 이 건과 유사한 형태의 불복사건에서 과세관청이 통상적으로 주장하는 사정이나, ‘인접 주민 중심 이용’이라는 막연한 이유로 쟁점토지에 대한 불특정다수인의 공용 사용성을 부인할 수 없다. 조세심판원도 인접 5호 이상의 가구 및 26호의 가구가 사용하는 도로에 대해 불특정다수인이 사용하는 도로로 판단한 바 있다(조심