쟁점토지를 비과세대상인 유지(자연적으로 형성된 호수·늪)으로 볼 수 있는지 여부

쟁점토지는 비과세대상 유지(자연적으로 형성된 호수·늪)에 해당되는 것으로 판단됨. 나주세무서장이 2025.5.22. 청구법인에게 한 2020년~2023년 귀속 종합부동산세 합계 OOO원(2020년 귀속분 OOO원, 2021년 귀속분 OOO원, 2022년 귀속분 OOO원 및 2023년 귀속분 OOO원)의 경정청구 거부처분은 이를 각각 취소한다. 1. 처분개요가. 청구법인은 농어촌정비사업 및 농업기반시설 종합관리 등을 통한 농업생산성의 증대 및 농어촌의 경제ㆍ사회적 발전에 이바지할 것을 목적으로 국가가 자본금(OOO원) 전액을 출자하여「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 의하여 설립된 법인이고, 1979년경 간척사업을 통해 취득한 경기도 안산시 OOO토지 551,387㎡(이하 “이 건 토지”라 한다) 등을 2025년 귀속 종합부동산세 과세기준일(6.1.) 현재까지 보유하고 있다.나. 처분청은 행정안전부장관이 통보한 과세자료에 따라 청구법인이 과세기준일 현재 보유하고 있는 이 건 토지 등을 종합합산과세대상으로 보아, 2020년～2023년 귀속 종합부동산세 합계 OOO원(농어촌특별세액 포함, 내역은 11쪽 참조)을 청구법인에게 각각 결정·고지하였다.다. 청구법인은 이 건 토지 중 일부 면적인 256,623㎡(청구법인의 OOO부속토지를 제외한 면적, 이하 “쟁점토지”라 한다)가「지방세법 시행령」제108조 제1항 제5호의 재산세 비과세대상인 ‘유지(溜池)’에 해당함에도 이를 종합부동산세 과세대상인 종합합산과세대상으로 보아, 청구법인에게 결정·고지한 2020년~2023년 귀속 종합부동산세 합계 OOO원(2020년 귀속분 OOO원, 2021년 귀속분 OOO원, 2022년 귀속분 OOO원 및 2023년 귀속분 OOO원)의 환급을 구하는 경정청구를 제기하였으나, 처분청은 2025.5.22. 이를 거부하였다.라. 청구법인은 이에 불복하여 2025.6.19. 심판청구를 제기하였다.2. 청구법인 주장 및 처분청 의견가. 청구법인 주장(1) 쟁점토지는 지형 및 토양의 특성상 배수가 원활하지 않고 물이 고이는 ‘호수·늪’에 해당한다.쟁점토지는 당초 바닷물이 유입되는 연안습지(갯벌)였던 곳으로, 1979년경 간척사업 시행 직후에도 여전히 해수 및 담수가 유입되는 연안습지에 해당하였고, 1994년경 시화방조제 물막이 공사가 완료되면서 쟁점토지로의 바닷물 유입이 차단되었으며, 상대적으로 낮아진 쟁점토지로 인근 유역의 빗물, 하천수, 지하수 등 담수가 유입되고 물이 차오르면서(담수화) ‘호수·늪’이 형성되었다.현재 쟁점토지는 연중 내내 물에 잠겨 있는 ‘저습지’가 넓게 형성되어 있고, 저습지 주변으로는 계절적 요인, 강수량 등에 따라 침수되는 ‘습지 및 초지’가 넓게 형성되어 있으며, 쟁점토지는 크게 5개 구역으로 구분될 수 있는데, Zone1 및 Zone5의 경우 평균수심이 각 26cm, 56cm로 상시 물이 상시 고여있고, Zone2의 경우 건조기를 제외한 시기에 상시 침수되어 있으며, Zone3 및 Zone4의 경우 강우 시 침수(물이 고여 배수되지 않는 수준)되는 구역이다.또한 쟁점토지는 지질학적 특성상 배수성이 매우 불량하여 곳곳에 물이 고여 있는 크고 작은 ‘웅덩이’와 여러 웅덩이를 연결하는 ‘물길’이 형성되어 있으며, 쟁점토지의 표면에는 수심이 깊은 곳에서 서식하는 갈대(수심 0～100cm)와 부들(수심 10～60cm)을 포함하여 습지식생이 전체적으로 분포되어 있다.관련 전문가들도 쟁점토지가 자연과학적 분류상 ‘늪(유지)’에 해당한다고 판단하고 있고, 특히 OOO회장이자 OOO부회장인 OOO교수는 쟁점토지에 대한 현장조사 결과 “(쟁점토지는) 여름철을 비롯한 우기에는 전 지역이 물에 깊게 잠기고 건기에도 크고 작은 영구적인 습지가 전체적으로 발견되고, 이 또한 물길로 연결되는 점으로 볼 때, 연중 평균 수위는 약 2∼3cm가 될 것으로 예상된다”는 의견을 표명하면서, ‘늪’은 습지수문, 습지식생과 습윤토양 3가지 조건에 의하여 결정되는데, 쟁점토지의 경우 과거에는 바닷물이, 현재는 하천수의 공급원이 있고(습지수문), 물이 잘 빠지지 않는 토양(습윤토양)과 부들, 줄, 갈대, 버드나무와 같은 한국의 늪을 대표하는 식물들(습지식생)이 전체적으로 분포하고 있어 완전한 습지의 구성요소를 모두 갖추고 있다 등의 의견을 제시하였다.(2) 쟁점토지는 “자연적으로 형성”된 유지(호수·늪)에 해당한다.조세심판원은 “자연적으로 형성”되었다는 것은 ‘어느 일정 상태에서 시작하여 사람의 손길이 가지 아니한 채 시간의 흐름에 따라 비·바람 및 빛 등에 의하여 어떠한 형태로 형성된 것’을 의미한다고 결정(조심 2015지461, 2015.1.29.)한바 있다.쟁점토지는 1979년경 간척사업이 시행되기 전부터 밀물이 들어올 때는 물에 잠기고, 썰물 때에는 수면 위로 드러나는 ‘연안습지(갯벌)’이었으며, 1994년경 시화방조제 물막이 공사가 완료되면서 쟁점토지로의 해수 유입이 차단되었고, 자연스럽게 인근 유역에서 빗물, 하천수, 지하수 등 담수 등이 오랜 시간 유입되면서 현재와 같은 ‘내륙습지’의 모습을 갖추게 되었다.청구법인은 쟁점토지를 별도의 개발행위 없이 자연 상태 그대로 보존하였고, 인위적으로 배수를 막거나 물을 공급한 사실이 없으며, 쟁점토지는 낮은 지형, 배수성이 불량한 토질의 영향으로 자연적으로 물이 고이게 되고, 쟁점토지 내에서 자체적으로 유입되는 담수(빗물, 지하수 등)의 양은 연간 약 31만㎥에 달하며, 쟁점토지의 북쪽에 위치한 산지 등 인근 유역에서 유입되는 담수의 양은 연간 119만㎥에 달한다.한편, 2016년경 습지복원사업을 시행하였는데, 이는 쟁점토지의 물고임과 무관하고, 위 사업은 쟁점토지 중 이미 상시 물에 잠겨 있던 부분(Zone5)에 서식하는 갈대(수심 0～100cm)와 부들(수심 10～60 cm)을 제거해 기존에 있던 물이 드러나도록 하여, 철새의 출현 및 조류의 다양성을 증가시켜 과거의 모습을 되찾을 수 있도록 한 것에 불과하다.(3) 쟁점토지에 대한 종합부동산세를 부과하지 않는 것이 관련 법령상 비과세 입법취지에도 부합한다.관련 법령상 그 재산의 특성상 공용 또는 공공용으로 사용되거나 공익에 기여할 것이 예정된 부동산의 경우에는 그 소유자로서는 과세대상 물건의 보유에도 불구하고 그 재산적 가치를 향유하지 못하게 되므로, 재산세 및 종합부동산세를 과세하지 않겠다는 것이고, 쟁점토지의 경우 청구법인으로서는 그 전체가 호수·늪으로 되어 있어서 다른 용도로 사용할 수 없다.더욱이 쟁점토지는 약 40년간 자연습지로 보존된 결과, ① 도심지에서 볼 수 없는 생태계 천이 현상(같은 장소에서 시간의 흐름에 따라 진행되는 생물군집의 변화)을 관찰할 수 있게 되어 그 학술적 가치가 높고, ② 환경부 지정 멸종위기 야생동물인 금개구리와 맹꽁이, 천연기념물인 원앙 등과 반딧불 등 멸종위기·희귀종들의 서식지이자 생물피난처로서 매우 높은 환경적 가치도 지니고 있으며(2016년 연구 결과에 따르면, 쟁점토지는 235종의 식물과 45종의 조류 등 다양한 동·식물이 분포하고 있음), ③ 청구법인은 쟁점토지를 이용한 ‘생태투어 프로그램’ 등 교육 프로그램을 진행하여 공익에도 기여하고 있다.따라서, 쟁점토지는 개인적인 목적이나 수익사업에 사용되는 것이 아니라, 공용 또는 공공용 자산과 마찬가지로 공익에 기여하고 있으므로, 쟁점토지에 대한 종합부동산세를 부과하지 않는 것이 관련 법령상 입법취지에 부합한다 할 것이다.(4) 위와 같은 내용 등을 종합해 볼 때, 쟁점토지는 “자연적으로 형성”된 호수·늪으로 관련 법령상 ‘유지’에 해당하므로, 청구법인의 경정청구를 거부한 이 건 처분은 부당하다.나. 처분청 의견「종합부동산세법」제11조에 따라 토지에 대한 종합부동산세는「지방세법」에 의한 종합합산과세대상과 별도합산과세대상으로 구분하고, 종합부동산세 과세대상 토지의 분류는「지방세법」에 따르는바,재산세 과세관청인 경기도 안산시 상록구청장이 쟁점토지를 종합합산과세대상으로 보아 청구법인에게 재산세를 부과한 이상, 그 재산세 부과처분이 취소되는 등 특별한 사정이 없는 경우 종합부동산세의 과세대상이 되는 것이고, 쟁점토지가 재산세 비과세대상인 토지인지의 여부는 재산세 과세관청을 상대로 다투어야 할 사항이며, 재산세 과세관청인 경기도 안산시 상록구청장의 회신내용 및 행정안전부장관의 질의회신 모두 쟁점토지가 재산세 비과세대상에 해당하지 않는다고 판단하고 있으므로, 청구법인의 경정청구를 거부한 이 건 처분은 정당하다.3. 심리 및 판단가. 쟁점쟁점토지를 종합부동산세 비과세대상인 유지(자연적으로 형성된 호수·늪)로 볼 수 있는지 여부나.