쟁점토지를 재산세 비과세대상 도로가 아닌 것으로 보아 종합부동산세를 부과한 처분의 당부

쟁점토지는 「지방세법 시행령」 제108조 제1항 제1호 단서에서 규정한 재산세 비과세대상에서 제외되는 대지 안의 공지로 판단되므로, 쟁점토지가 종합부동산세 비과세대상이라는 청구주장은 받아들이기 어려운 것으로 판단됨. 심판청구를 기각한다. 1. 처분개요가. 청구법인은 자신이 소유하여 관광호텔업 등을 영위하고 있는 서울특별시 강남구 OOO 소재 토지 18,403.4㎡ 중 17,038㎡(이하 “전체토지”라 한다)를 재산세 별도합산과세대상 토지로 보아 2020년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원을 신고·납부하였고, 처분청도 이와 동일하게 전체토지를 재산세 별도합산과세대상 토지로 보아 2020년부터 정기분 종합부동산세 및 농어촌특별세를 부과하여 왔는바, 2025.11.20. 청구법인에게 2025년 귀속 종합부동산세 및 농어촌특별세 합계 OOO원을 결정·고지하였다.나. 청구법인은 이에 불복하여 2026.1.27. 심판청구를 제기하였다.2. 청구법인 주장 및 처분청 의견가. 청구법인 주장아래 ＜그림1＞과 같이 전체토지 중 동쪽 끝 부분 토지 781.2㎡(이하 “쟁점토지1”이라 한다) 및 서쪽 끝 부분 토지 217.8㎡(이하 “쟁점토지2”라 하고, 쟁점토지1과 합하여 “쟁점토지”라 한다)가 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로로서 재산세 및 종합부동산세 비과세대상에 해당한다.＜그림1＞ 쟁점토지 현황○○○(1)관련 법령 및 법리「종합부동산세법」 제6조 제1항에서 “「지방세법」, 「지방세특례제한법」 또는 「조세특례제한법」에 의한 재산세의 비과세·과세면제 또는 경감에 관한 규정(재산세의 감면규정)은 종합부동산세를 부과하는 경우에 준용”하도록 규정하고 있고, 「지방세법」 제109조 제3항 제1호에서 “대통령령으로 정하는 도로”를 재산세 비과세대상으로 규정하면서 그 위임을 받은 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 “도로 : 「도로법」에 따른 도로와 그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사도”를 규정하고 있다.「지방세법」 제109조 제3항 제1호, 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에서 재산세를 부과하지 않는 것으로 규정된 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’는 「사도법」 제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용 실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있다면 그러한 사도는 모두 이에 포함된다고 할 것이다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결, 대법원 2023.11.16. 선고 2023두50004 판결, 같은 뜻임).건축법령에 따라 의무적으로 설치한 공개공지 또는 대지 안의 공지라 하더라도 그 공지의 이용 현황, 사도의 조성 경위, 대지소유자의 배타적인 사용 가능성 등을 객관적·종합적으로 살펴보아, 대지소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에는 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당된다고 보아야 할 것이다(대법원 2021.10.28.자 2021두45381 판결 및 하급심 판결 참조).공공보행통로는 지구단위계획수립 단계에서부터 행정관청이 일반인들의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 지정한 것으로, 국토교통부훈령 제1765호 ‘지구단위계획수립지침’ 3-6-10에서 보행동선계획 수립시 유의사항을 규정하면서, 대지의 규모가 커서 보행자가 우회하게 되는 불편이 없도록 적정 대지규모로 계획하되, 불가피한 경우 대지 안의 공공보행통로를 지정하는 방안을 검토하도록 강제하고 있다. 이처럼 지구단위계획에서 공공보행통로를 지정하는 목적은 단순히 보행자의 편의를 위한 것이 아니라, 도시 내 공공 보행축의 연속성 확보, 공공의 접근성 강화, 보행자 안전 확보, 도시 공간의 공공성 확대를 위함인데, 이는 단순한 편의를 위한 것이 아니라 공적인 제한에 해당하는바, 공공보행통로는 공공의 통행권 확보를 위한 것으로서 보행자전용도로와 동일한 성격이 있다.(2)쟁점토지1은 일반인의 자유로운 통행을 위한 사설 도로이다.쟁점토지1은 아래 ＜그림2＞와 같이 서울특별시 지하철 2호선 OOO, 버스정류장(OOO) 등에서 대중교통을 이용하는 일반인들이 청구법인의 사업장 건물(서울특별시 강남구 OOO에 소재한 호텔 및 사무실 용도이고, 이하 “쟁점외건물”이라 한다)의 북쪽에 연접한 다른 상업용 건물들OOO로 왕래하기 위해 자유롭게 통행하고 있는 사도로서 아무런 제한없이 사용되고 있다. 즉 쟁점토지1은 남측의 OOO 출구 부근에서 OOO까지 이어지는데, 일반인들이 해당 OOO 출구 또는 버스정류장에 하차하여 위 연접한 다른 사업용 건물로 이동하기 위하여 자유롭게 쟁점토지1을 이용하고 있다.＜그림2＞ 일반인들이 쟁점토지1을 사도로 이용하는 현황○○○또한 아래 ＜그림3＞과 같이 쟁점외건물 인근의 ‘OOO’ 건물 외벽에는 아예 일반인들의 이동 편의를 위해 안내표지판이 부착(‘← OOO’, ‘↑ OOO’)되어서 인근 건물로 가는 길을 안내하고 있다.＜그림3＞쟁점외건물 인근의 ‘OOO’ 건물의 안내표지판(상단) 및 일반인들이 쟁점토지1을 자유롭게 통행하는 모습(하단)○○○특히 2025년 1월부터 ‘OOO 지하공간 복합개발 사업’ 공사로 지하철 2호선 OOO 출구가 폐쇄된 영향으로 아래 ＜그림4＞와 같이 추가로 ‘쟁점외건물의 남측 끝 부분으로 이동하여 쟁점토지1을 통해 지하철 2호선을 이용’하는 수요가 추가되었다.＜그림4＞ 쟁점외건물의 동·남쪽 부분 이용 현황○○○한편 쟁점토지1은 2016.9.8. 서울특별시 고시 OOO 도시관리계획(OOO 일대) 지구단위계획 변경 및 지형도면 고시를 보면, ‘공공보행통로’로 지정되어 있음을 알 수 있는바, 일반인들의 보행통로 외의 목적으로 사용할 수 없다.(3)쟁점토지2도 일반인의 자유로운 통행을 위한 사설 도로이다.쟁점토지2는 아래 ＜그림5＞와 같이 쟁점외건물 남측의 OOO에 승·하차하는 일반인들이 횡단보도를 건너 인근의 건물들[OOO 등]로 이동(역순으로 대중교통을 이용하기 위해 되돌아오는 것 포함)하는 인도로 아무런 제한 없이 사용되고 있다. 이러한 사실은 아래 ＜그림6＞과 같이 2024년 5·9월 촬영된 포털사이트(네이버) 지도의 사진을 보면 통하여 확인할 수 있다[OOO를 가로지르는 횡단보도가 ‘OOO’ 앞에서 ‘OOO’과 쟁점외건물 사이로 설치되어 있고, ‘OOO’에서 승·하차하는 대중교통 이용자들이 위 횡단보도를 통해 OOO과 쟁점외건물 사이의 쟁점토지2를 남북으로 횡단하여, OOO으로 자유롭게 이동하고 있음을 확인할 수 있다].＜그림5＞ 일반인들이 쟁점토지2를 사도로 이용하는 현황○○○＜그림6＞ 2024년 5·9월 촬영된 포털사이트(네이버) 지도의 사진(상단) 및 일반인들의 쟁점토지2 이용 현황(하단)○○○(4) 쟁점토지는 종합부동산세의 과세대상이 아니다.쟁점토지의 이용 실태, 사도의 공도에의 연결 상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 보면, 사도의 소유자인 청구법인은 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 쟁점토지는 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있음을 명확하게 확인할 수 있다.또한 쟁점토지는 대지 소유자가 그 소유 대지 주위에 일반인들이 통행할 수 있는 공적인 통행로가 없거나 부족하여 부득이하게 그 소유 공지를 불특정 다수인의 통행로로 제공하게 된 결과 더 이상 당해 공지를 독점적·배타적으로 사용·수익할 가능성이 없는 경우에 해당한다.그렇다면 쟁점토지는 「지방세법」 제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 본문에 규정된 ‘일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로’에 해당하므로 재산세가 비과세되어야 하고 「종합부동산세법」 제6조 제1항에 따라 종합부동산세도 비과세되어야 한다.(5) 청구법인의 항변 내용은 ＜별지1＞ 기재와 같다.나. 처분청 의견쟁점토지는 일반인의 자유로운 통행을 위하여