청구법인의 쟁점토지가 「지방세법」 제109조 제3항 등에 따른 재산세 비과세 대상에 해당된다는 청구주장의 당부

이 건 재산세 등에서 처분청이 쟁점토지 중 재산세 비과세 대상인 사도로 볼 수 있는 쟁점①토지(서쪽측면), 쟁점②토지 중 도로 및 쟁점③토지에 대하여 부과한 처분은 잘못이 있다고 판단됨. 서울특별시 중구청장이 2024.9.22. 청구법인에게 한 2024년도 토지분 재산세 등 합계 OOO원을 부과한 처분은 서울특별시 중구 OOO 토지 567.46㎡ 및 같은 구 OOO토지 131.96㎡에 대하여 「지방세법」제109조 제3항 제1호에 따른 비과세를 적용하는 것으로 하여 그 과세표준 및 세액을 경정하고, 나머지 심판청구는 이를 기각한다. 1. 처분개요가. 처분청은 2024년도 재산세 과세기준일(6.1.) 현재 청구법인이 소유하고 있는 서울특별시 중구 OOO 외 8필지 17,651.16㎡(이하 “이 건 토지”라 한다)에 대하여 「지방세법」제111조 제1항 제2호 가목에 따른 건축물의 부속토지 등으로 보아 별도합산과세대상으로 구분한 후, 이 건 토지의 개별공시지가 총액에 공정시장가액비율 70%을 곱하여 산정한 OOO원을 과세표준으로 하고 「지방세법」제111조 제1호 나목의 세율을 적용하여 산출한 2024년도 토지분 재산세OOO원, 지방교육세 OOO원 합계 OOO원(이하 “이 건 재산세 등”이라 한다)을 청구법인에게 2024.9.22. 부과·고지하였다.나. 청구법인은 이에 불복하여 2024.12.20. 심판청구를 제기하였다.2.청구법인 주장 및 처분청 의견가.청구법인 주장청구법인의 이 건 토지 중 아래 쟁점①토지부터 쟁점⑥토지까지의 1,992.32㎡(이하 “쟁점토지”라 한다)는 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호 따른 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사도라고 볼 수 있으므로 이 건 재산세 등에서 그에 상당하는 재산세는 경정되어야 한다.＜ 쟁점토지 현황 ＞○○○1.2. (1) 쟁점토지의 발생 경위3.4. (가) 통합별관 증축 및 본관 대수선 공사 실시5.6. 청구법인의 종전 본점 건축물은 서울특별시 중구 OOO외 7필지 위에 위치하고 있었고, 총 5개의 건축물[OOO]로 구성되어 있었다.7. 그런데 청구법인의 본부 건축물은 「통합방위법」제2조 제13호 및 국가중요시설 지정 및 방호 훈령 제7조 제1항 제1호 다목에 따른 ‘가급 국가중요시설’에 해당함에도 5개로 나누어져 있어 테러에 취약한 약점이 존재하였다. 또한 본관은 1987년, 구관은 1912년, 제1별관은 1963년, 제2별관은 1932년 건축되어 내진 설계 등이 충분하지 못하였고, 시설 노후화도 심각한 상태였다.8.9. 이에 청구법인은 2017년경부터 (ⅰ) 제1별관 및 본관 일부 철거 후 ‘통합별관’ 증축, (ⅱ) 제1별관 나머지 부분과 제2별관에 대한 내진 보강 등 “통합별관 증축 및 본관 대수선 공사”(이하 “이 건 공사”라 하고, 종전 건축물 부지 중 이 건 공사가 이루어진 서울특별시 중구 OOO을 “이 건 공사부지”라 한다)를 시작하여 2023.2.17. 준공하였다.10.11. ＜ 이 건 공사 전후 본점 건물 모습 ＞○○○12. (나) 쟁점①토지 중 일부 및 쟁점③토지 신설 경위13.14. 이 건 공사가 시행되기 이전부터 이 건 공사부지 서측 대지경계 부분은 일반인이 통행할 수 있는 공도가 마련되어 있지 않아 청구법인 소유 대지 일부(서울특별시 중구 OOO 중 일부)가 사도로 이용되어 왔다.15.16. 처분청 건축위원회는 이 건 공사에 관한 건축허가를 하는 조건으로 이 건 공사부지 서측 대지경계 부분(서울특별시 중구 OOO, 이하 “OOO1”이라 한다)의 보행 공간 활성화를 위해 차폐된 좌측 입면에 변화를 주도록 권고하였다.17.18. 청구법인은 위 조건을 준수하기 위해 보행관련 전문가 등에게 자문을 구하였고, 기존 사설 도로의 폭이 약 3m에 불과하여 협소하다는 의견을 받아 기존에 존재하던 본부 건축물과 사도를 구분하는 차폐 시설을 없애고 추가로 보행공간 쟁점①토지 중 서쪽측면, 339.45㎡[이하 “쟁점①토지(서쪽측면)”이라 한다] 및 쟁점③토지를 확보하게 되었다.19.20. (다) 쟁점④·⑤·⑥토지 발생 경위21.22. 처분청은 이 건 공사에 대한 건축허가에 앞서, OOO에서 구관으로 이어지는 OOO로변 근대 상업가로의 기존 건축물 배치형태와 가로경관 보존을 위해 이 건 공사부지 남측 대지경계 부분[OOO]의 건축한계선을 폐지하고 그에 따른 공공기여 일환으로 이 건 공사부지 북측 대지경계의 건축한계선을 신설하여 쌈지형공지와 공공보행통로를 신설하도록 하는 내용의 도시관리계획 변경결정을 하고 이를 고시하였다.23.24. 청구법인은 처분청의 결정에 따라 이 건 공사부지 북측에 쌈지형공지(쟁점⑥토지)와 쌈지형공지에 인접한 공공보행통로-2(쟁점④토지), 반대편에 위치한 공공보행통로-3(쟁점⑤토지)을 설치하였다.25.26. (라) 쟁점①토지 중 일부 및 쟁점②토지 신설 경위27.28. 「건축법」제43조 및 같은 법 시행령 제27조의2에서 상업지역 등에 위치한 업무시설로서 해당 용도로 쓰는 바닥면적의 합계가 5천 제곱미터 이상인 건축물에 대해서는 일반이 사용할 수 있도록 공개공지 또는 공개공간을 마련하도록 규정하고 있다.29.30. 이 건 공사로 증축되는 통합별관은 업무시설에 해당하고, 바닥면적의 합계가 5,000㎡ 이상에 해당하였기 때문에, 청구인은 위 건축법령에 따라 이 건 공사부지 남측에 공개공지-1｛쟁점①토지 중 남쪽측면, 303.92㎡[이하 “쟁점①토지(남쪽측면)”이라 한다]｝와 공개공지-2[구관 인근, 405.38㎡(쟁점②토지)]를 마련하였다.31.32. 쟁점①토지(남쪽측면)과 쟁점②토지도 쟁점①(서쪽측면)과 쟁점③토지와 마찬가지로 이 건 공사가 시행되기 이전부터 일반인의 통행에 제공되어 재산세가 비과세 되어 온 이 건 공사부지에 인접해 있고, 둘 사이를 식별하는 별도의 표식이 존재하지 않는다.33.34. (2) 이 건 재산세 등 부과처분의 위법성35.36. 「지방세법」제109조 제3항 제1호 및 같은 법 시행령 제108조 제1항 제1호에서 재산세를 부과하지 아니하는 대상 중 하나로 “그 밖에 일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”를 규정하고 있다.37.38. 대법원은 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”란 「사도법」제4조에 의한 허가를 받아 개설된 사도에 한정되는 것이 아니고, 처음부터 일반인의 자유로운 통행에 공할 목적으로 개설한 사도는 물론 사도의 소유자가 당초 특정한 용도에 제공할 목적으로 설치한 사도라고 하더라도 당해 사도의 이용실태, 사도의 공도에의 연결상황, 주위의 택지의 상황 등 제반 사정에 비추어 사도의 소유자가 일반인의 통행에 대하여 아무런 제약을 가하지 않고 있고, 실제로도 널리 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 사도를 모두 포함한다고 판시하였다(대법원 2005.1.28. 선고 2002두2871 판결 등 참조).39.40. 따라서 본래의 설치 목적과 관계없이 실제 불특정 다수인의 통행에 이용되고 있는 사유지는 재산세 비과세 대상인 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”에 해당한다고 보아야한다.41.42. (가) 쟁점①토지(서쪽측면) 및 쟁점③토지43.44. 위 신설 경위와 같이 이 건 공사부지 서측 대지경계 부분(OOO)은 이 건 공사 시행 전부터 일반인이 통행할 수 있는 공도가 존재하지 않아 청구법인 소유 대지가 도로로 이용되어 왔다. 처분청도 이러한 점을 인정하여 OOO 토지 중 도로로 이용되고 있는 630.4㎡에 대한 재산세를 면제하여 왔다.45.46. 쟁점①토지(서쪽측면)과 쟁점③토지는 종전 사도로 제공되던 부분의 면적을 추가로 넓힌 것이고, 일반인의 통행에 제공되고 있으므로, 재산세 비과세 대상에 해당한다고 봄이 타당하다.47.48. (나) 쟁점①토지(남쪽측면) 및 쟁점②토지49.50. 법원은 「건축법」에 따라 설치된 공개 공지가 “일반인의 자유로운 통행을 위하여 제공할 목적으로 개설한 사설 도로”에 해당하는지 여부가 문제된 사안에서 쟁점대지가 공도와 연접해 있고, 폭이 협소한 공도 중간 중간 화단, 가로수, 버스정류장 및 안내표지판, 주정차단속표지판, 자전거 거치대 등과 같은 보행에 방해가 되는 시설물이 설치되어 있으며, 일부 구간에서는 공도 전체가 잠식되어 있는 등 사실상 공도만을 이용하여 통행하는 것이 현저히 곤란할 것으로 판단되고, 실제 보행자들이 쟁점대지를 이용하여 통행한 경우에는 재산세 비과세 대상 도로에 해당한다고 판단하였다(서울중앙지방법원 2023.2.13. 선고 2020구단62641 판결).51.52. 쟁점①토지(남쪽측면)과 쟁점②토지는 대로인 OOO에 인접해 있고, 버스정류장 2개가 설치되어 있으며, 인근에 OOO 지하쇼핑센터, OOO 백화점, OOO 오거리, OOO 사거리 등이 있어 일